You are here

Primjena Zakona o javnim nabavkama

15/05/2013

Privredna komora Crne Gore organizovala je 15. maja 2013. godine okrugli sto na temu „Primjena Zakona o javnim nabavkama“.

Predstavnici nadležnih institucija, naručioca i ponuđača sagledali su efekte primjene pravila uspostavljenih Zakonom o javnim nabavkama, koji je stupio na snagu početkom 2012. godine. Kroz diskusiju, razmotrena je mogućnost unapređenja teksta Zakona o javnim nabavkama, čija se izmjena uskoro očekuje. Predstavnici Uprave za javne nabavke i Komisije za kontrolu javnih nabavki pozdravili su ideju da se unaprijedi Zakon koji je, kako su istakli, već visoko harmonizovan sa direktivama EU, ali i upozorili da se on mora u potpunosti primjenjivati, te da nova normativna rješenja moraju biti oprezno formulisana da ne bi postala kamenom spoticanja u budućnosti.

Značaj javnih nabavki za privredu je višestruk, vrednosno posmatrano, samo po zaključenim ugovorima u 2011. godini ti poslovi iznose više od 377 miliona eura ili 12% ukupnog BDP-a Crne Gore, a takođe i u smislu EU integracija, budući da je od 35 pregovaračkih poglavlja za pristupanje  EU, poglavlje broj 5 posvećeno isključivo javnim nabavkama.

Izvodi iz rasprave

U uvodnom izlaganju predstavnik Komore Aleksandar Mitrović je istakao osnovanost inetersovanja privrednika za izmjenu Zakona o javnim nabavkama i naveo razloge za unapređenje pravila nabavki koje se prvesntveno odnose na  prenaglašeni formalizam u odlučivanju, visoke troškove prikupljanja obimne dokazne dokumentacije, neadekvatnu upotrebu šifre djelatnosti, sporno vrednovanje ponuda, ograničenja konkurentnosti prilikom postupka nabavke šoping metodom, problem zaštite ponuđača i druge.

Predstavnica Uprave za javne nabavke Mara Bogavac kazala je da je važeći Zakon o javnim nabavkama treći koji je Crna Gora donijela u periodu 2001-2011, te da je njegov nacrt bio osam mjeseci na javnoj raspravi, što nije bio slučaj sa ostalim zakonima u Crnoj Gori. Osnovna načela Zakona su, kako je objasnila, bolje korišćenje javnih finansija i zdrava konkurencija prilikom javnih nabavki, bez favorizovanja ponuđača.
- Jasno je izražena visoka harmonizovanost ovog Zakona sa normativnim okvirom Evropske unije koji se tiče javnih nabavki – rekla je Bogavac.  
Podsjetila da je Uprava početkom 2013. godine organizovala forum o primjeni ovog zakona, notirala primjedbe i sugestije učesnika i na osnovu njih inicirala prema Vladi njegove izmjene i dopune.
- Primijetili smo da značajan broj problema na koje su ukazali naručioci i ponuđači ne korenspondira sa stavovima Evropske komisije o javnim nabavkama, kao i da učesnici u javnim nabavkama ne poštuju pojedine odredbe Zakona, što je dovelo do velikog broja žalbi i poništenih postupaka. Pozdravljamo ideju da zajedno sa drugim nadležnim učestvujemo u njegovom poboljšanju, ali vas upućujemo da svi moramo imati razumijevanja za standarde iz ove oblasti koje propisuje Evropska komisija – rekla je Bogavac, uz preporuku za stručno usavršavanje svima koji se bave javnim nabavkama, jer bi to doprinijelo da Zakon, tokom postupka, bude u potpunosti poštovan.
U osvrtu na diskusiju Bogavac, moderator okruglog stola, rukovodilac Sektora za pravne i opšte poslove Aleksandar Mitrović, istakao je da direktive EU nijesu zakon, već opšta načela i smjernice kojima se vode države članice Unije, ka valjanoj implemetnatciji kroz izradu nacionalnih zakona i procedura za postupanje.
- Mi treba da pripremimo zakon koji je jednostavno i lako primjeniti. Ovo je sudar administracije, pravila procedura i postupaka sa biznisom koji je u današnjim uslovima i u svijetu apsolutno neformalan. Tržišna utakmica je takva da sva nepotrebna procedura i papirologija usporavaju poslovni promet, ali tu smo da zajednički unaprijedimo sistem – rekao je Mitrović.

Zoran Erceg, Glavni grad, prenio je njihova iskustva sa procesom javnih i nabavki, uz konstataciju da predstavnici privrede treba da formulišu i pripreme zakon koji ovu oblast regulišu.
- Tri zakona smo donijeta o javnim nabavkama, svaki je bio komplikovaniji i teži za primjenu, prouzrokavao više žalbi i odugovlačenja procedure. Često se pojavljuje argumentacija da nam Evropa šalje neke direktive i preporuke, što je tačno, ali se pritom svaki put naglašava prag, odnosno određena vrijednost posla za koju su direktive namijenjene. Kada uzmemo u obzir sve naše nabavke, radi se o svega par tendera koji mogu da se uklope u te pragove, a ostalo se prepušta nacionalnim zakonodavstvima da regulišu ove postupke u skladu sa svojim potrebama – rekao je Erceg.
On se takođe založio da Državna komisija za kontrolu javnih nabavki bude arbitar u ovim postupcima, a ne sud.

Vlastimir Golubović, Veletex, smatra da važeći Zakon narušava osnovna načela javnih nabavki – ekonomičnost i ravnopravnost.
Ekonomičnosti na štetu države, a ravnopravnosti na štetu učesnika u postupku javnih nabavki - rekao je Golubović.
On se, između ostalog, kao i brojni učesnici u raspravi poslije njega, posebno osvrnuo na zakonska ograničenja u vezi sa nabavkom šoping metodom, koja propisuju da u tome mogu učestvovati samo preduzeća kojima je predmet nabavke osnovna ili pretežna djelatnost, čime je, kako je ocijenio, narušen princip ravnopravnosti.
- U toku konkursa pojedini privrednici u Privrednom sudu mijenjaju šifru da bi mogli da učestvuju na tenderu, dok drugi to ne stignu. Smatram da je ovo nešto što treba brisati iz Zakona i da pravo na učešće u šopingu treba da imaju svi koji su registrovani u Privrednom sudu -  naveo je Golubović.
Mara Bogavac je na to odgovorila da je zamisao zakonodavca bila da se tom odredbom zaštite mali privrednici kojima je djelatnost predmet šopinga.

Za sve privrednike šifre djelatnosti jesu problem, smatra Stevan Karadaglić iz Kastex-a, ali i ukoliko bi se iz Zakona izbacio član 29, ostali bi praktični problemi poput pojašnjenja specifikacije.
- Ukoliko je specifikacija nejasna , ponuđač traži od naručioca njeno pojašnjenje, ovaj mu je da, ali ne i svim učesnicima u nabavci, pa tender može da se poništi. Takođe, član 51 Zakona koji reguliše tržišnu konkurenciju, najčešće predstavlja njeno ograničenje, jer izjednačava ponudu originalnih, kvalitetnih proizvoda sa kopijama koje su mnogo lošijeg kvaliteta. Tako da ponuđač koji nudi kvalitetan originalni proizvod ne može da prođe na tenderu, zbog njegove više cijene u odnosu na kopiju. Ovakvim odlukama favorizujemo proizvođače kopija, što predstavlja ograničenje tržišne konkurencije za kvalitetne ponude – rekao je Karadaglić.
On se založio da se prilikom ocjena ponuda angažuje vještak koji bi utvrđivao šta je originalan proizvod, a šta ekvivalent, da bi se nabavkom ispoštovalo načelo bolje vrijednosti za uloženi novac.

Kenan Hrapović, Fond zdravstva, kao predstavnik naručioca, ocijenio je da je osnovni nedostatak Zakona u dugim rokovima za sve aktivnosti postupka, što zdravstvo ne trpi zbog urgentnih situacija koje se dešavaju.
- Obimnost potrebne dokumentacije u velikom broju slučajeva vodi tome da se i povoljne ponude proglase nevažećim zbog nedostatka samo jednog dokumenta, zbog čega cio postupak mora da bude ponovljen. Mislim da je problem pretjerana formalizacija postojećeg zakona – tokom sprovođenja postupka javnih nabavki fokus je na formi a ne na suštini – kazao je Hrapović.

Aleksandar Prelević, Jugodata, ukazao je na visoke troškove između ostalog i fotokopiranja prilikom pripreme ponude i dokumentacije za javne nabavke. On smatra da će onoga dana kada javne nabavke budu zaživjele u elektronskoj formi biti ublažena jedna od značajnih barijera za poslovanje.

Milenko Radmilović, Lovćeninvest, ocijenio je da važeći Zakon nije dobar za ponuđače i naručioce. Građevinari su, podsjetio je, prije usvajanja Zakona uputili veliki broj primjedbi, ali ih zakonodavac nije prihvatio. On je tražio zaštitu interesa ponuđača tokom javnih nabavki, jer su zbog procedure, ali i nepoštovanja sudskih odluka, oni demotivisani da se žale kada ocijene da su oštećeni.
- Slab je zakon, ali treba ga primijeniti takvog kakav je, ali i zaštititi – predvidjeti kazne da ljudima ne padne više na pamet da ga ne poštuju – smatra Radmilović.

Vladan Tabaš, Čikom, kazao je da zakon može da bude dobar ili ne, ali se svakako ne smije izvrgavati ruglu,jer je to najgore što se jednom zakonu može dogoditi, a ovom se u praksi, kako je kazao, to upravo dešava od strane učesnika u javnim nabavkama koji nalaze načina da izbjegavaju njegove odredbe.
Ostali učesnici u diskusiji ukazali su između ostalog na potrebu: da se raspodjela bodova prilikom vrednovanja ponuda usmjeri na kvalitet ponuđenog, a ne na cijenu; uvođenja inspektora za javne nabavke; zakonsko uspostavljanje ravnopravnosti naručioca i ponuđača, sa predviđanjem kaznenih odredbi za obje strane...
Privrednici su istakli i primjedbu zbog poništavanja velikog broja javnih nabavki na osnovu žalbi koje, kako su ocijenili, u velikom broju slučajeva nijesu utemeljene.

Predstavnik Komisije za kontrolu javnih nabavki Tomo Miljić nije se složio sa ovom ocjenom privrednika, istakavši da je u 2012. godini 45% postupaka javnih nabavki poništeno što po žalbama što po službenoj dužnosti. Podnijeto je 610 žalbi, od čega je usvojeno 244.
- Ne možemo reći da se ne prave ozbiljne greške, i to prije svega od strane naručioca. Nije problem u tome što država poništava tendere već u tome što naručioci raspisuju nevažeće tendere – rekao je Miljić, konstatujući da većina naručioca prilazi javnim nabavkama sa rezonom da posao moraju brzo da završe, što vodi greškama u proceduri.
Forma je, prema njegovim riječima, zaštitnik zakonitosti, i naglasio da se pravila igre moraju poštovati. Zakonu i njegovoj primjeni se ne može prilaziti stihijski, ocijenio je Miljić. Nije se saglasio sa ocjenom da Komisija predugo rješava slučajeve po žalbama, već je kazao da ona to radi ažurno – kada joj se dostavi kompletna dokumentacija, te da je upravo to dostavljanje uzrok većine prolongiranja.

Zaključujući okrugli sto, moderator Mitrović je naglasio da nikome od privrednika nije u interesu da ukine Zakon, već da se on unaprijedi, postupak javnih nabavki učini jasnim, a učesnici ravnopravnim.